作為公共管理研究的經(jīng)典綜述，這篇文章仍然值得公共管理的學(xué)者不斷回味。

任何一種新事物從其產(chǎn)生到逐漸成熟再到最終被世人所接受，必然經(jīng)歷一個相當(dāng)漫長的過程。在這個過程中有發(fā)展也有彷徨，有沖突也有和平，但總之它正伴隨著人類文明一起成長，朝著更加適應(yīng)特定時期特定需要的方向前進。公共管理又何嘗不是如此呢？從時間的角度來看，發(fā)展至今，它經(jīng)歷了四個重要階段。

（一）起源階段（1887-1915）

現(xiàn)代公共管理的研究最早可以追溯到進步時代，當(dāng)時公共行政理論處于古典學(xué)派階段。比較有代表性的就是威爾遜和古德諾。威爾遜和古德諾提出政治行政二分法，即理性官僚制組織理論，認為行政性不研究政治問題，政治是國家意志的表現(xiàn)者，而行政是國家意志的執(zhí)行者，想從根本上解決“政黨分肥制”的弊端，就必須將行政從政治中分離出來，公共行政在抽象的政治研究和改善政治系統(tǒng)運行方面起了重要的聯(lián)結(jié)作用。

另外說到公共管理，不得不提起政治，可以說在發(fā)展初期，公共管理與政治是若即若離的。最開始，公共行政是政治學(xué)研究的一個重要組成部分，同時它產(chǎn)生于政治科學(xué)學(xué)科這個搖籃中，是政治科學(xué)五個基礎(chǔ)學(xué)科領(lǐng)域之一?？墒?，這種和諧的關(guān)系并未持續(xù)太長時間，隨著公共行政致力于為公共服務(wù)的學(xué)生開設(shè)獨立于政治之外的課程，其在政治科學(xué)學(xué)科中處于尷尬的境地，雙方的分歧漸漸產(chǎn)生，近乎分離。公共管理者不滿于政治學(xué)對實踐性的問題和公共服務(wù)的教育問題的關(guān)注程度，認為政治學(xué)過度注重理論研究而對專業(yè)訓(xùn)練方面關(guān)注較少?？煞蛛x運動最終失敗，公共行政別無選擇，只有繼續(xù)擁護政治學(xué)。同時，美國政治科學(xué)協(xié)會把公共行政列為與政府相分離的一個領(lǐng)域，雖說真正融合在一起很難，但至少政治學(xué)仍然保持著作為公共行政研究的搖籃的身份。

（二）科學(xué)管理階段（1915-1940）

隨著社會的進一步發(fā)展，威爾遜和古德諾宣揚的政治和行政相分離的理念成為了一種管理策略。泰勒的科學(xué)管理認為有效的管理是擺脫黨派政治的干預(yù)，追求絕對的效率，只要能避免政治的干預(yù)，就有能力改善政府。他關(guān)注于行政過程中的效率問題，使公共行政領(lǐng)域逐步脫離了黨爭政治的干擾，由于這種追求高效的特性與當(dāng)時的時代需求相吻合，這種管理模式呈現(xiàn)出繁盛的狀態(tài)。與此同時公共行政建立了進行科學(xué)管理的模型。可是這種高度程序化的科學(xué)管理方法存在很多弊端，使得公共行政在政治科學(xué)中的地位問題進一步受到了質(zhì)疑。

（三）自我反思階段（1940-1969）

在政治學(xué)的學(xué)術(shù)支持和政府實踐的基礎(chǔ)上，到1940年公共行政取得了非凡的成就，當(dāng)年所有政治學(xué)博士中有五分之一是公共行政研究領(lǐng)域的。同時，政府廣泛采納公共行政名流群的意見。特別是在第二次世界大戰(zhàn)中，公共行政的地位得到了很大的提升，當(dāng)時很多主要的公共管理者積極地為政府建言獻策，只要有他們覺得重要的事情，他們就會毫不猶豫地說出來。隨著其地位的提升，關(guān)于公共行政到底是不是科學(xué)，到底屬不屬于政治學(xué)的這些問題引發(fā)了爭議。很多政治學(xué)家對此表示不滿，并通過建立美國社會公共管理（ASPA)來做出回應(yīng)，這是一個致力于公共行政的科學(xué)性、藝術(shù)性的部門，它有效地幫助公共行政解決了困境。雖然公共行政的歸宿還不確定，但至少它在二戰(zhàn)開始后獲得了尊重。

隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，公共行政的地位迅速下降，這樣一種只追求效率，同時又與政府分離的管理似乎難以被接受，一些政治學(xué)家極力展示公共行政理論的低劣，認為它不能成為真正的科學(xué)。這一切，不得不引發(fā)公共行政的戰(zhàn)后反省。

公共行政在理論、原則、方法等問題上受到質(zhì)疑，特別是缺少學(xué)科理論的弊病暴露無遺。其中一個反對者西蒙認為管理的重要問題在于做出決策而不是組織建構(gòu)，并把分析中心由結(jié)構(gòu)方法移到了人的交互作用上，這種改變侵蝕了統(tǒng)治了公共行政半個世紀的理論，進一步使公共行政理論單薄。同時在這個過程中，政治也擺脫了一種所謂制度合法化的方法，更多地轉(zhuǎn)向多元化和行為主義方面的研究，多元化一方面帶動了公共行政，改變了它很多年來強調(diào)效率的狀況，極大地增加了工作人員的數(shù)量，并給予他們公平合法的對待；另一方面，使得分析從過程的輸出轉(zhuǎn)向了輸入，尤其是本國與他國在政治觀念、意識形態(tài)等方面的政治交易。行為主義削弱了對于制度的研究，關(guān)注個人的行為，并通過大數(shù)據(jù)的分析與研究創(chuàng)造了新的方法論標準，這在以往的管理研究中是很難遇到的，傳統(tǒng)管理理論逐漸退出歷史的舞臺，新的理論興起。行為主義拒絕胡佛委員會精簡二戰(zhàn)后美國政府以提高效率的慣例，主張根據(jù)數(shù)據(jù)來進行演繹推理。這些理論創(chuàng)新與公共行政的理念出現(xiàn)分歧，公共行政由于缺乏新理論適應(yīng)發(fā)展的形式，逐步在政治科學(xué)學(xué)科中被邊緣化。

（四）多樣化發(fā)展階段（1969-至今）

在這個階段，出現(xiàn)了一系列適應(yīng)時代發(fā)展的理論，但由于新興理論針對不同方向拓展，使得缺少核心理論作為支撐。同時公共行政與政治科學(xué)之間難以彌補的裂痕逐漸凸顯，也就是產(chǎn)生于政治科學(xué)的傳統(tǒng)公共行政理論方法（等級制、權(quán)威理論、政治力量等）與現(xiàn)實社會對公共行政的需求（更多地側(cè)重于實踐技能）之間難以調(diào)和。政治學(xué)認為公共行政為向?qū)У念I(lǐng)導(dǎo)作用很小而公共行政理論則認為可以擺脫政治但是無法擺脫政治學(xué)。

公共管理者內(nèi)部對于危機解決的前景問題存在很大的分歧，無法找到一種合適有效的方法。在這個過程中公共政策學(xué)派找到了答案。由于行為主義的研究范式方法片面、結(jié)論膚淺，不能解決深刻而復(fù)雜的社會矛盾，一部分政治學(xué)家從行為主義的范式中擺脫出來，從政策的制定與執(zhí)行想角度來審視現(xiàn)實的政治生活與政治制度，他們就是公共政策學(xué)派，他們認為領(lǐng)導(dǎo)很重要，同時管理技術(shù)是問題的關(guān)鍵。

可以說在整個發(fā)展過程中關(guān)于理論與實踐、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的問題一直是爭論的焦點。從理論演進的角度來看，公共管理理論的發(fā)展同樣經(jīng)歷了四個階段。

（一）傳統(tǒng)政治哲學(xué)理念階段

對于公共行政的傳統(tǒng)看法、如何使管理理論更加嚴密以及如何實現(xiàn)更加高效的管理這三個方面一直是學(xué)界爭論不休的焦點。在這個階段有四個人發(fā)揮著不可忽視的作用。

威爾遜認為政策制定者通過權(quán)力委派，使得任務(wù)層層細分，高層決策而下層技術(shù)人員執(zhí)行，強調(diào)等級觀念、權(quán)威和對過程的控制。他認為要做好管理不僅要依靠管理者的能力，還要依靠團隊的力量。由于管理的重要性，他建立了20世紀的改革傳統(tǒng)；麥迪遜關(guān)注政治權(quán)力，認為政治權(quán)力才是政府行動的中心，并主張權(quán)力平衡體系；哈密爾頓則認為行政力量是一個優(yōu)秀的政府必不可少的組成部分，主張高政府控制的強權(quán)政治和民主的聯(lián)邦主義，并采用自上而下的管理方式；杰弗遜出于自己與農(nóng)業(yè)的特殊情結(jié)，認為政府規(guī)模越小，越便于老百姓的參與以及有效地控制政府，同時也越有利于行政效率的提高，主張有限政府，強調(diào)民眾的自制性，并采用一種與其它三派不同的自下而上的改革方式。

這些哲學(xué)理念相互沖突而又相互制約，形成了美國的政治文化。

（二）新興學(xué)術(shù)觀點

在公共管理由作為政治學(xué)的重要支柱到僅僅作為美國政府的一個小分區(qū)的轉(zhuǎn)變中，出現(xiàn)了很多新的方法論，所有的方法論都有著一定的作用，以至于并不存在一個絕對的中心方法論。在理論與實踐的交互過程中，理論家為探索更強大的分析框架以及更清晰的理論議題，引入經(jīng)濟學(xué)因素，提出了形式與博弈論方法論，為打破政權(quán)分離的理論統(tǒng)治，提出了網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動方法論。

所謂形式與博弈論方法論就是一種以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)，提供問題的診斷和相關(guān)支持理論。它的一個研究前提就是把工人看作是自私的，以追求自己利益最大化的理性人，而不是官僚主義下被雇傭并受到科層制的嚴格控制的個體。這種方法被稱為“委托代理”理論，即基于心理契約形式的委托代理關(guān)系，委托人指定代理人提供服務(wù)，同時給予代理人決策權(quán)力并支付報酬，它解釋了組織是基于相互契約關(guān)系網(wǎng)來運行的，個人的行為是由于利己主義的驅(qū)動，同時也解釋了組織的病態(tài)，由于信息的不對稱，委托人無法觀察到代理人的行為，在這種情況下代理人容易以權(quán)謀私，產(chǎn)生道德危機。問題的關(guān)鍵在于委托人如何將代理人的行為限制在其利益范圍內(nèi)。這就要求委托人在選擇之前要對代理人有充分地了解，可以通過調(diào)控代理人的動機并監(jiān)測其行為來降低道德風(fēng)險。

這一理論的兩個重要應(yīng)用在于官僚政體改革理論和制度選擇理論。美國國會一直缺乏有效的監(jiān)管動機，因為從中無法得到好處。在里根時代，通過復(fù)雜的定量分析指出官僚主義的進程確實能發(fā)生改變，委托人通過官僚激勵和制裁來監(jiān)控代理人的行為是否與自己的偏好相符合，這就使得代理人與政府的偏好共同改變，領(lǐng)導(dǎo)人以系統(tǒng)的方法塑造了官僚主義的行為。制度選擇理論的影響更大，它調(diào)查官僚主義政體的基本問題，注重官僚、政府、利益集團等方面的相互作用，它從委托代理理論中借鑒了很多，并把官僚主義假定為政府權(quán)力的代理人，認為人是自私的，追求效用最大化，但是由于信息的約束，他們必須接受選擇。它取代了傳統(tǒng)的認為官僚主義是獨立變量的看法，認為官僚主義是依賴性變量，組織的設(shè)立是為了顯示政治利益而不是追求效率。

總體來說這一方法論仍然存在諸多問題，如不成熟、導(dǎo)向結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、對傳統(tǒng)行政的偏離以及政策執(zhí)行未落到實處等。

而網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動方法實質(zhì)上是一種多元化的管理方法，政府依靠正式與非正式、盈利與非盈利等組織來實現(xiàn)有效的管理。這一方法使公共部門擺脫了等級權(quán)威理論的毒害，使得理論和實踐相一致，為管理研究和政府工作的聯(lián)結(jié)提供了理解的基礎(chǔ)，同時也為民主政府的實現(xiàn)做出巨大的貢獻。

（三）新公共管理

隨著政府膨脹和經(jīng)濟滯漲等問題的出現(xiàn)，原有的理論不再那么有效，新公共管理理論興起。在這個階段奧斯本和格布勒提出“再造政府”的觀點，其實就是強調(diào)政府的職能不再是劃槳而是掌舵，它是一種由“公共企業(yè)家”創(chuàng)造的“新型管理模式”，主張以顧客為導(dǎo)向，將市場引入管理，實現(xiàn)政府與市場的平衡，縮小政府規(guī)模以提高其應(yīng)對突發(fā)事件的靈活性，同時借鑒企業(yè)管理理論，對理論和實踐進行考量，如績效考核等。它既有自上而下的改革（通過委托人指令授權(quán)，代理人實施），又有自下而上的改革，充分滿足公民的需求。其中值得一提的是克林頓政府的國家績效評估計劃，它以縮小政府規(guī)模和提高政府績效為主要內(nèi)容，裁減冗員，取得了廣泛的成功。

（四）尚待解決的理論問題

即使如此，公共管理的發(fā)展還存在很多問題：首先是官僚科層制表面上看起來似乎已經(jīng)消失，其實仍然存在，公共管理并未脫離對傳統(tǒng)等級制的依賴；其次是政治和行政的分歧依然存在，短時間內(nèi)無法解決；另外一點就是管理理論基礎(chǔ)的論證和理論研究仍然有待進一步發(fā)展。

公共管理就是這樣一步步走到今天，它經(jīng)歷時間長河的無數(shù)次沖刷，日漸成熟，日趨完善，在當(dāng)今社會發(fā)揮著越來越重要的作用！